El pasado 17 de marzo de 2016 el Pleno del Tribunal Constitucional (TC) dictó sentencia en el recurso de inconstitucionalidad 4.980/2013 interpuesto por más de cincuenta diputados contra los artículos 2.2, 5, 6, 7, 8 y 16 de la Ley 3/2013, de 9 de mayo, de uso, protección y promoción de las lenguas y modalidades lingüísticas propias de Aragón (desde ahora, Ley 3/2013), bajo la dirección técnica de Ángel Garcés Sanagustín, profesor de derecho administrativo de la Universidad de Zaragoza.
Desgranaremos a continuación las pretensiones de los recurrentes y los fundamentos jurídicos de la sentencia:
1 Garantía institucional. Para los recurrentes la constitucionalización del derecho al uso de las lenguas propias no solo supone la proclamación de unos derechos lingüísticos vinculados con algunos derechos fundamentales; comporta también una garantía institucional, que implica que las lenguas sean reconocibles para poder ser utilizadas plenamente. En cambio, la Ley 3/2013, desconociendo la terminología de numerosas normas aragonesas que se refieren al aragonés y catalán, omite cualquier referencia a ambas lenguas, a las que pasa a llamar, respectivamente: lengua aragonesa propia de las áreas pirenaica y prepirenaica y lengua aragonesa propia del área oriental.
Respecto a esta cuestión, que es básica en la génesis del recurso, el TC pone el acento en que el artículo 4.1 de la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del patrimonio cultural aragonés, ha sido modificada por el artículo 35 de la Ley 2/2016, de 28 de enero, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón. Para el Tribunal “esta modificación es relevante” y el recurso pierde objeto en esta cuestión “al producirse la recuperación de la denominación aragonés y catalán para referirse a las lenguas y modalidades lingüísticas propias de Aragón… y determina la pérdida de vigencia de la denominación en su día adoptada”.
En cuanto a la impugnación de la creación de una única Academia para ambas lenguas, el TC entiende que no se ha probado suficientemente su posible inconstitucionalidad expresando la demanda solo un temor o una hipótesis, y no entra en el fondo del asunto.
2 Principio de no regresión. Se afirma en la demanda que la Ley 10/2009, de 22 de diciembre, consagró un estatus mínimo tanto para el aragonés como para el catalán en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón. Recuerdan los recurrentes que los textos internacionales contienen un principio básico de mantenimiento del estatuto jurídico de una lengua, que implica una protección que impide la regresión de dicha norma, lo que supone la irreversibilidad de los derechos mínimos adquiridos. Argumentan que la conservación del patrimonio lingüístico europeo y de su diversidad constituye cada vez más claramente un principio rector aceptado en el orden internacional y que debe entenderse que, salvo en situaciones claramente justificadas con base en las dinámicas lingüísticas existentes, ninguna lengua debe mermar su estatuto jurídico y, en todo caso, las modificaciones jurídicas deberán hacerse siempre en el sentido de elevar su protección tendiendo hacia el reconocimiento de su condición oficial o la ampliación territorial o material de la misma.
Continúan su exposición diciendo que el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (artículo 9.3 CE) ha cristalizado en un principio de irreversibilidad del estatuto jurídico básico de los derechos fundamentales, máxime cuando su contenido esencial viene prefijado por un Derecho supranacional asumido plenamente por el Estado español. Y que este no solo se ha materializado en el ámbito de la protección del núcleo duro de derechos de nuestro sistema jurídico, sino que también ha permitido consolidar el principio de irreversibilidad en asuntos como la legislación ambiental. Dicho principio no impide una reforma a la baja de cualquier pieza de la legislación ambiental sino la necesidad de garantizar un “equilibrio” entre el desarrollo económico y la protección ambiental, cuyos mínimos siempre se han de salvaguardar y contrastar (SSTC 64/1982, de 4 de noviembre, y 73/2000, de 14 de marzo).
Para los recurrentes si este pronunciamiento se hace en un asunto destinado a delimitar las zonas que van a ser objeto de una especial protección ambiental, con mayor razón habrá de aplicarse al uso de las lenguas propias y recuerdan que el principio de protección de la confianza legítima, que deriva del principio de seguridad jurídica según la STC 222/2003 (FJ 4º), debe impedir que se abroguen libremente aquellas normas que están destinadas a dotar de unas mínimas garantías a determinados grupos sociales en el ejercicio de sus derechos, con un equilibrio que impida, tanto la petrificación del ordenamiento jurídico como la vulneración de la confianza legítima de los afectados por la legislación regresiva.
En este caso, opinan los recurrentes, se ha producido una regresión tanto del conjunto de derechos de los hablantes del aragonés y catalán como de su seguridad jurídica, en tanto en cuanto lo que se produce es la abrogación de una norma que concretó unos derechos individuales mínimos y delimitó el estatus jurídico mínimo aplicable a lenguas propias y minoritarias de Aragón.
Sin embargo el TC considera que “aunque el principio de seguridad jurídica impone en cualquier estado de Derecho que la sucesión de normas se atenga a ciertas condiciones, entre ellas no se encuentra la interdicción de la reforma peyorativa.”
3 Vulneración del principio de reserva de ley.
El artículo 5 de la Ley 3/2013 hace referencia a las zonas de utilización de las lenguas y modalidades lingüísticas propias y el 9 establece el procedimiento de su declaración por parte del Gobierno de Aragón, con audiencia de los Ayuntamientos afectados. El artículo 7.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón (EAA), en consonancia con lo establecido en el artículo 53.1 de la Constitución dispone que:
“Una ley de las Cortes de Aragón establecerá las zonas de uso predominante de las lenguas y modalidades propias de Aragón, regulará el régimen jurídico, los derechos de utilización de los hablantes de esos territorios, promoverá la protección, recuperación, enseñanza, promoción y difusión del patrimonio lingüístico de Aragón, y favorecerá, en las zonas de utilización predominante, el uso de las lenguas propias en las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones públicas aragonesas.”
Para los recurrentes, la Ley prevé, pues, una deslegalización de la declaración de las zonas de utilización predominante y permite que sea el Gobierno de Aragón, previa audiencia de los municipios afectados, quien las establezca, pudiendo darse el caso de que un simple cambio en la composición de los órganos municipales y autonómicos cambie el régimen jurídico aplicable a los hablantes de esos territorios.
Insiste la demanda, citando la STC 83/84, de 24 de julio (FJ 4º) que el “el principio de reserva de ley entraña una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, cuyo significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador”.
En cuanto a esta cuestión, el TC entiende que la Ley establece dos zonas y con eso cumple el requisito establecido por el artículo 7.2 EAA, pues no exige que sea una Ley la que establezca los municipios concretos “sino únicamente que las prevea y regule el modo en el que van a ser delimitadas”. Por otro lado el riesgo de inestabilidad e inseguridad no puede conllevar, en sí mismo, la lesión del principio de seguridad jurídica. Ni de este principio, ni de ningún otro se deriva “el derecho al mantenimiento de un determinado régimen jurídico, pues ello daría lugar a la petrificación del ordenamiento jurídico”.
4 La discriminación de los hablantes de aragonés y catalán. Argumentan los recurrentes que el artículo 14 CE (en el capítulo II del título I) consagra la igualdad formal o jurídica como principio básico de nuestro orden constitucional y de los derechos y libertades.
Este principio está recogido en el artículo 7 del Estatuto de Autonomía de Aragón (“nadie podrá ser discriminado por razón de la lengua”). Esta disposición ha de interpretarse, obviamente y en todo caso, a favor de quienes ostentan la posición más débil en la sociedad.
Dicho de otro modo, la lengua constituye el medio instrumental indispensable para el ejercicio de ciertos derechos, calificados expresamente como fundamentales por la Constitución. Desde esta perspectiva, los derechos lingüísticos son esencialmente derechos reconocidos en favor de los ciudadanos, que se configuran como derechos de libertad, estrechamente vinculados al ámbito más íntimo de la personalidad, que pretenden garantizar un espacio propio y sin injerencias a su libre desarrollo, lo que engarza con el sustrato básico del orden constitucional (artículo 10.1 CE).
A tal efecto, recuerdan que el capítulo II de la Ley 3/2013 (artículo 16), está prácticamente vacío de contenido y que el reconocimiento oficial de una lengua debería regular su utilización, con todas las limitaciones que se estimen oportunas, ante las diferentes administraciones existentes en el territorio. Es decir, debería comportar un determinado estatus jurídico, con sus correspondientes efectos. Terminan diciendo que nos encontramos ante una ley-manifiesto, que no se concreta en obligaciones de los poderes públicos y no reconoce ningún derecho individual que puedan ejercitar los ciudadanos ante los incumplimientos u omisiones de los mismos, y alegan un supuesto de discriminación por indiferenciación.
El Tribunal entiende que “la invocación en este punto de la Carta Europea de las Lenguas Regionales y [sic] Minoritarias, que en su artículo 10 contiene una relación de compromisos que los poderes públicos asumen en relación con el uso de lenguas minoritarias en procedimientos administrativos y en la relación con las autoridades administrativas y los servicios públicos, no altera esta conclusión”. La Carta, según el Constitucional, no es un canon autónomo de validez del precepto, sino que proporciona pautas interpretativas de su régimen jurídico y que, en el caso de las lenguas no oficiales les afectan las disposiciones “que puedan razonablemente aplicarse”. Por ello no puede entenderse que el artículo 16 de la Ley 3/2013 haya vulnerado el principio de igualdad por incurrir en discriminación por indiferenciación pues “el principio de igualdad no garantiza un derecho al trato normativo desigual, ni tampoco puede apreciarse que en el presente caso, en virtud de lo establecido en el artículo 10.2 CE, la Carta Europea de las Lenguas Regionales y [sic] Minoritarias exija una interpretación distinta del referido precepto constitucional”.
Conclusiones:
1 La sentencia avala la recuperación de los nombres de las lenguas propias de Aragón, el aragonés y el catalán, lo que supone un primer punto de partida muy importante para su reconocimiento y dignificación.
2 Establece el Constitucional que, en la medida que el actual Estatuto de Autonomía de Aragón protege y ampara a las lenguas y modalidades lingüísticas propias de Aragón, “no hay duda de que resultan de aplicación las disposiciones de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias, en los términos de la declaración del Estado español incluida en el Instrumento de Ratificación de la Carta de 2 de febrero de 2001”. Importantísima declaración puesto que con ello deja zanjado también el asunto de las denominaciones, ya que, por un lado, el Consejo de Europa se refiere siempre al aragonés y catalán, y por otro, permite al gobierno aragonés desarrollar políticas lingüísticas acordes con lo establecido en el referido tratado internacional, que forma parte del derecho interno.
3 Dice el TC que el legislador del pasado no puede vincular al legislador del futuro y, por tanto, que no existe un genérico derecho al mantenimiento de la ley y a la intangibilidad de las situaciones jurídicas nacidas a su amparo y por ello desestima el recurso en cuanto a la no regresión de los derechos consagrados por la anterior ley de lenguas, de 2009.
4 Respecto a la impugnación por violación del principio de reserva legal para la declaración de las zonas de utilización predominante de las lenguas propias de Aragón, el TC entiende que la Ley establece dos zonas y con eso cumple el requisito establecido por el artículo 7.2 EAA, pues, aunque se podría haber hecho de otro modo, no exige que sea una Ley la que establezca los municipios concretos.
5 Finalmente, y respecto al argumento de que las disposiciones de la Ley impugnada relativas al uso ante las administraciones son preceptos vacíos, y se incumplen los preceptos de la Carta europea, el Constitucional mantiene que esta no es un canon autónomo de validez del precepto, sino que proporciona pautas interpretativas de su régimen jurídico y que, en el caso de las lenguas no oficiales les afectan las disposiciones “que puedan razonablemente aplicarse”. Este argumento, aunque sirve para desestimar el recurso, abre la puerta a un desarrollo reglamentario de la Ley que permita el efectivo ejercicio del derecho por parte de los ciudadanos.
Fernando Javier García Fernández
Profesor de derecho administrativo en el Departamento de Derecho Público de la Universidad de Zaragoza